Políticas Públicas em Biodiversidade:
Conservação e uso Sustentado
no País da Megadiversidade
Weber A. N. do Amaral (ESALQ, USP)
Professor da ESALQ – USP (Forest Sciences Department)
Ph.D.’98 (HLS)
Maria Cecília Wey de Brito
(PROBIO/SP, CETESB/SP)
Ana Lúcia DelgadoAssad
(UNICAMP e CNPq/MCT)
Gilson Paulo Manfio
(CCT/Fundação André Tosello)1. Resumo
Nas últimas décadas verificou-se uma preocupação crescente com questões ambientais globais, decorrentes principalmente pela degradação do meio ambiente, práticas não-sustentáveis de uso dos recursos naturais, e acarretando perda acelerada da diversidade biológica. Em conseqüência, diversos documentos na área de meio ambiente foram elaborados e negociados entre diversos países, tendo como exemplos a Convenção sobre Diversidade Biológica (1992), Convenção sobre Mudança do Clima (1992), Protocolo de Montreal sobre Degradação da Camada Ozônio (1991) e Agenda 21 (1992).
No Brasil algumas iniciativas de políticas públicas de caráter nacional e estadual, com relação à conservação da diversidade biológica foram também adotadas. Ainda assim, são alarmantes as taxas de desmatamento e extinção de espécies, uso ilegal de recursos biológicos (biopirataria) e perda de conhecimentos tradicionais associados. No âmbito estadual, apenas o estado de São Paulo possui um ‘programa específico’ para implantação da CDB, o PROBIO/SP (Programa Estadual para a Conservação da Biodiversidade), criado em 1995, na Secretaria Estadual de Meio Ambiente de São Paulo. Este programa deste seu início vem contribuindo significativamente para a conservação da diversidade biológica e definição de políticas públicas para o Estado de São Paulo, e se constitui um exemplo para outros Estados.
2. Histórico e contextualização das discussões sobre meio ambiente e biodiversidade
As questões ambientais têm sido tradicionalmente tratadas de forma isolada, porém problemas ambientais são muitas vezes relacionados e seus efeitos transpõem fronteiras geopolíticas. Em resposta a estes aspectos, coube às Nações Unidas liderar o debate sobre questões ambientais globais. A primeira conferência temática foi a "Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Humano" (Conferência de Estocolmo, 1972), que resultou na "Declaração sobre o Meio Ambiente Humano", contendo uma série de princípios de comportamento e responsabilidade, e no "Plano de Ação", convocando os atores internacionais (governos, iniciativa privada e organizações não governamentais) a cooperarem na busca de soluções para uma série de problemas ambientais (SMA, 1996a). Como resultado da Conferência de Estocolmo, diversos países criaram agências responsáveis pela administração da questão ambiental e implementação de um arcabouço legal e normativo (McCormick, 1992). A Conferência de Estocolmo, incluiu em seu extenso temário o crescimento populacional, a necessidade de crescimento econômico, principalmente das nações em desenvolvimento, e a conservação do meio ambiente, trazendo uma nova percepção sobre os recursos naturais.
Em continuidade, foi lançado em 1987 o relatório "Nosso Futuro Comum" também denominado Relatório Brundtland (Assad & Perreira, 1998), que trouxe consigo o conceito de desenvolvimento sustentável e uma nova abordagem para o meio ambiente, deslocando as discussões para uma abordagem mais sistêmica. Esse relatório incluiu discussões sobre perda da biodiversidade, valoração econômica dos recursos naturais, índices de poluição e seus impactos além das fronteiras nacionais, diminuição da camada de ozônio, e contaminação do meio ambiente.
A necessidade de efetuar esforços destinados à proteção, conservação e uso sustentável da diversidade biológica passou a ser definida como uma prioridade internacional , tornando-se fundamental a promoção de esforços no sentido de elaborar instrumentos legais que envolvessem todos os aspectos e componentes relacionados à biodiversidade. Assim, sob os auspícios do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEP), foram convocados pesquisadores e representantes de governos para discutirem todos os pontos relacionados à diversidade biológica, tais como: conservação, uso, partição de benefícios, propriedade e valoração dos recursos genéticos.
Biodiversidade pode ser entendida como a variabilidade de organismos de todas as origens e os complexos ecológicos de que fazem parte, compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas (SMA, 1996a). Os estudos sobre a diversidade biológica podem ser remetidos à Aristóteles. Porém somente no final dos anos 70, foram realizadas as primeiras estimativas confiáveis sobre as taxas de desmatamento nos trópicos, e de extinção de espécies, portanto de perda de biodiversidade (Heywood & Watson, 1995). Atualmente verifica-se que as taxas de desmatamento correlacionam-se muito bem com a perda da diversidade biológica terrestre.
O Brasil como um país detentor da megadiversidade e ao mesmo com elevada taxa de desmatamento, possui um papel relevante na elaboração de políticas públicas ligadas a biodiversidade. Estas podem ser apropriadas aos países com características semelhantes, especialmente do Terceiro Mundo, onde a maior parte da biodiversidade está concentrada.
Em 1991 iniciaram-se as negociações formais entre os países, que culminaram com a realização, em 1992, da "Conferência da Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento" (UNCED - United Nations Conference on Environment and Development), também conhecida como "Cúpula da Terra" (Earth Summit) ou RIO 92 (McConnell, 1996). Como produto dessa Conferência foram assinados cinco documentos, direta ou indiretamente relacionados com a proteção e conservação da biodiversidade em nível global, a saber:
· Convenção sobre Biodiversidade (CDB);
· Convenção sobre Mudanças do Clima;
· Agenda 21;
· Princípios para Administração Sustentável das Florestas;
· Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento;
Com relação à Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), podem ser destacados os seguintes princípios norteadores (Dias, 1996; Glowka, 1996):
· a diversidade biológica deve ser conservada;
· a utilização dos recursos genéticos deve se dar de maneira sustentável;
· os benefícios advindos da utilização dos recursos genéticos devem ser repartidos de modo justo e eqüitativo.
A CDB recomenda que os países signatários preparem e implementem políticas nacionais sobre biodiversidade que sejam integradas às demais políticas públicas setoriais. Este novo enfoque sobre as questões ambientais deve envolver ações voltadas à preservação, conservação, uso e manejo sustentável da diversidade biológica, assim como deve ser adotado um arcabouço legal que regulamente o acesso aos recursos genéticos, a partição dos benefícios, e as normas e procedimentos de biossegurança, dentre outros (Assad & Pereira, 1998). Para seguir tais princípios, os países devem promover uma série de ajustes legais, implantar novos mecanismos de proteção e uso de sua biodiversidade, ampliar a base do conhecimento, financiar pesquisas na área de biodiversidade.
O Brasil, signatário desta Convenção, tem procurado adotar medidas que viabilizem o cumprimento dos princípios estabelecidos na CDB. A definição e implementação de políticas destinadas à conservação e uso da biodiversidade em nível federal e estadual torna-se, assim, uma prioridade neste contexto. Atualmente apenas o Estado de São Paulo possui um programa específico para conservação da diversidade biológica, o PROBIO/SP.
3. A questão ambiental no Brasil
A formação do arcabouço jurídico e normativo que trata dos recursos naturais brasileiros teve início no período da ditadura Vargas e Estado Novo (1930/46) e prosseguiu sem alterações conceituais até o período da ditadura militar (1964/1984). Nesta fase, o que se observou foi uma regulamentação dos recursos naturais sob o prisma exclusivo do desenvolvimento econômico (Neder, 1997), o que, de certa forma, mesmo com os avanços legais e normativos alcançados, notadamente o Capítulo de Meio Ambiente da Constituição Federal de 1988, mantém-se até hoje.
Desde 1937, com a criação do primeiro Parque Nacional, em Itatiaia, RJ, o Brasil vem adotando a estratégia mundialmente difundida para a conservação in situ da biodiversidade, baseada na criação de "Unidades de Conservação" (UCs) (Brito, 1995).
Nas décadas de 60 e 70, verificou-se um grande avanço na criação de UCs e surgiram as primeiras propostas para criação de um "sistema nacional de unidades de conservação" (Brito, 1995).
Também na década de 70, após a Conferência de Estocolmo (1972), o governo brasileiro deu início ao desenvolvimento de uma política pública voltada para a conservação do meio ambiente, culminando com a criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente, em 1973. Já nesta época, verificava-se um estado de degradação ambiental crítico em diversas áreas do país.
No início da década de 80 foi instituído o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA, Lei 6938/81), constituído pelo CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente, MMA - Ministério do Meio Ambiente, IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis e órgãos da administração pública federal, setorial, estadual e municipal de meio ambiente. Os dois primeiros órgãos do sistema eram responsáveis pela formulação de políticas e articulação inter-institucional e os demais pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente O sistema foi orientado para uma execução descentralizada, com repartição de responsabilidades entre as três esferas de governo e participação da sociedade civil na conservação do meio ambiente (MMA, 1997).
Já em 1987, o governo brasileiro, com apoio do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), iniciou a negociação do Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA), voltado para resolução de deficiências nas áreas de capacitação institucional, conservação da biodiversidade e estratégias de desenvolvimento. O PNMA, efetivado em 1991, foi a maior operação de crédito firmada com agências multilaterais (Banco Mundial, BIRD e KFW) na área de meio ambiente no Brasil, constituindo-se na principal fonte de financiamento de projetos neste período, com recursos da ordem de US$ 127 milhões (MMA, 1997). O PNMA caracterizou-se como inovador ao buscar a integração da questão ambiental no planejamento e desenvolvimento regional.
A Constituição Federal de 1988 criou condições para a descentralização da formulação de políticas, permitindo que estados e municípios assumissem uma posição mais ativa nas questões ambientais locais e regionais (Lopes et al., 1996). Iniciou-se então, a formulação de políticas e programas mais adaptados à realidade econômica e institucional de cada estado, permitindo maior integração entre as diversas esferas governamentais e os agentes econômicos. Alguns estados se destacaram, demonstrando consciência da necessidade de conservar seus recursos naturais remanescentes em razão do agravamento de seus problemas ambientais ou por possuírem melhor nível de informação sobre eles (Lopes et al., 1996).
Em 1990, iniciam-se as discussões e negociações para a implantação de um Programa Piloto para a Preservação das Florestas Tropicais do Brasil (denominado PPG7), instituído em 1992 (Decreto nº 563/92). A primeira fase foi desenvolvida de forma piloto com recursos da ordem de US$ 250 milhões e contrapartida nacional de 10%. Como suporte financeiro ao Programa foi criado, em 1992, o "Rain Forest Trust Fund" (RTF), administrado pelo Banco Mundial. Os objetivos do Programa Piloto são: conservar a biodiversidade, reduzir emissões de carbono e promover maior conhecimento sobre atividades sustentáveis da floresta tropical.
Existem ainda, iniciativas pontuais de diversos órgãos não-governamentais (ONGs), agências financiadoras nacionais (e.g., CNPq, FINEP e BNDES) e órgãos estaduais de apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico (FAPESP, FAPERJ, FAPERS e FAP/DF entre outros) direcionadas à promoção de estudos, formação de recursos humanos e pesquisas em conservação e uso da biodiversidade.
4. Instrumentos jurídicos de proteção da biodiversidade no Brasil
No aspecto jurídico desde a década de 60, e mais acentuadamente na década de 80, o Brasil vem formulando normas de proteção ambiental relacionadas à conservação da biodiversidade, dentre as quais destacam-se:
· Lei No. 4.771/65: institui o Código Florestal;
· Lei No. 5.197/67: dispõe sobre a proteção à fauna;
· Lei 6.766/79: dispõe sobre o parcelamento do solo urbano;
· Lei No. 6.902/81: dispõe sobre a criação de estações ecológicas e áreas de proteção ambiental;
· Lei No. 6.938/81: dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação;
· Decreto No. 89.336/84: dispõe sobre Reservas Ecológicas e Áreas de Relevante Interesse Ecológico;
· Lei No. 7.347/85: disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
· Lei No. 7.661/88: institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro;
· Lei No. 7.679/88: dispõe sobre a proibição da pesca de espécies em períodos de reprodução;
· Constituição Federal/88, Capítulo do Meio Ambiente (art. 225): garante o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações; estabelece, dentre outros, a obrigatoriedade de preservação e restauração de processos ecológicos essenciais e manejo ecológico das espécies e ecossistemas; preservação da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País, fiscalização das entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos; proteção da fauna e flora. Declara como patrimônio nacional a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira;
· Lei No. 7.754/89: estabelece medidas para proteção das florestas existentes nas nascentes dos rios;
· Lei No. 7.797/89: cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente;
· Decreto Legislativo No. 02/94: aprova o texto da Convenção sobre Diversidade Biológica;
· Lei No. 8.974/95 - estabelece normas para o uso das técnicas de engenharia genética e liberação no meio ambiente de organismos geneticamente modificados, autoriza o Poder Executivo a criar, no âmbito da Presidência da República, a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança;
· Lei No. 9.605/98: dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências (Lei de Crimes Ambientais).
Apesar de todo esse arcabouço legal, as taxas de desmatamento e perdas de biodiversidade continuam alarmantes. Na região amazônica, por exemplo, durante o período de 1978 a 1998, este valor atingiu 2 milhões de ha (Amaral et al. 1999). A Mata Atlântica, por sua vez, está reduzida à apenas 7,3% de sua cobertura original (Capobianco, 1998), causando a fragmentação de ecosistemas, à extinção de espécies (SMA, 1998c) e a perda de habitats de caráter irreversível (Dean, 1995).
4.1. A implementação da convenção sobre diversidade biológica (CDB) no Brasil
O Brasil foi um dos primeiros países a assinar a Convenção sobre Diversidade Biológica (MMA, 1998), ratificada pelo Congresso Nacional em fevereiro de 1994. Visando implantar a CDB, e os princípios da Agenda 21, o Governo Federal estabeleceu ainda em 1994, a Comissão Interministerial para o Desenvolvimento Sustentável (CIDES, Decreto nº 1.160 de 21/06/94), criando então a Coordenadoria de Diversidade Biológica, no Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal (MMA, 1998), responsável pela coordenação e implantação da CDB no país. Para apoiar a implementação de projetos em atendimento às ações recomendadas pela CDB e subsidiar a CIDES, o Governo Federal criou o Programa Nacional de Diversidade Biológica (PRONABIO, Decreto nº 1.354 de 29/12/94), que tem por objetivo promover a parceria entre o governo e a sociedade na conservação da diversidade biológica, no uso sustentável de seus recursos e na repartição dos benefícios advindos da utilização desses recursos (MMA,1998).
O "Projeto de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira" (PROBIO) foi negociado em 1995 pelo MMA junto ao Banco Mundial, com financiamento do Tesouro Nacional e GEF (Global Environmental Facility). O PROBIO é administrado pelo MMA em parceria com o CNPq e busca financiar estudos, projetos demonstrativos e workshops de interesse para a conservação e a utilização sustentável da biodiversidade. Foi também estabelecido um Fundo Privado de Biodiversidade (FUNBIO) para administração dos recursos do GEF, no valor de U$ 20 milhões, com o compromisso de alavancar recursos adicionais junto ao setor privado e outras fontes (MMA, 1998).
4.2. Biodiversidade em São Paulo e a atuação do PROBIO/SP
O Estado de São Paulo com uma área de 248.000 km2 aproximadamente, está situado num planalto, delimitado a leste pela Serra do Mar, com altitudes que variam de 800 a 1.100 m, e planície litorânea, com aproximadamente 40 km de largura. Situa-se na região mais rica do País, que engloba grande parte da região Sudeste, contando com importantes centros industriais, de produção agropecuária e de oferta de serviços. O Estado de São Paulo exerce papel articulador na economia nacional, apresentando expressiva participação no comércio exterior, malha de transporte bem estruturada, sistema de energia e telecomunicações desenvolvido e mercado consumidor expressivo.
No setor agropecuário, o estado apresenta um quadro de lavouras comerciais diversificado, destacando-se na produção de cereais, leguminosas e oleaginosas, como maior produtor nacional de cana-de-açúcar e cítricos, e com um rebanho bovino com mais de 12 milhões de cabeças. A área total dos estabelecimentos agropecuários registrada em 1995 abrangia 69,8% da área territorial do estado (IBGE, 1996).
Registra cerca de 540.000 estudantes matriculados em cursos de ensino superior, 3 universidades estaduais (USP - Universidade de São Paulo; Unicamp - Universidade de Campinas e Unesp - Universidade "Júlio Mesquita Filho") e 9 faculdades de tecnologia. Possui ainda 690 escolas de ensino técnico com 226 mil alunos. O ensino básico registra 6.575 escolas estaduais, 2.210 escolas rurais e 9,7 milhões de estudantes.
São Paulo é o estado mais populoso da União (34,1 milhões) e apresenta o maior PIB (R$ 302 bilhões), possuíndo maior parque industrial do país. Concentra ainda cerca de 30% dos investimentos privados realizados no país, sendo que na Região Metropolitana da cidade de São Paulo, está instalada 52% das indústrias do Estado de São Paulo, constituindo-se no maior centro consumidor do Brasil e responsável por 40% da produção industrial nacional.
Em contrapartida ao alto desenvolvimento econômico e tecnológico, o meio ambiente no Estado está severamente degradado (Victor, 1977). Pouco resta da cobertura vegetal original do estado, que inclui diversos ecossistemas, a Mata Atlântica, Mata de Planalto, Matas Ciliares e de Brejo (Leitão Filho, 1982) e o Cerrado (SMA, 1997c).
As áreas vegetais naturais remanescentes no estado, segundo dados de 1990 (SMA, 1993), correspondem a cerca de 33.000 km2, representando cerca de 13,4% do território total do estado. A maioria dos fragmentos remanescentes localizam-se na costa atlântica, com pequenos e médios fragmentos florestais, representando florestas semi-decíduas no interior do estado, além das áreas de Cerrado (SOS Mata Atlântica, 1995). Dos remanescentes vegetais, cerca da metade encontram-se em unidades de conservação, e metade em reservas legais e áreas privadas (SMA, 1993).
Os remanescentes vegetais naturais são importantes componentes da ecologia de paisagem e representativos da biodiversidade outrora existente, sendo entremeados por áreas de agricultura e pastagem, além de áreas industriais e urbanas com níveis de poluição ambiental variados.
A Mata Atlântica remanescente no estado apresenta uma alta riqueza de espécies e alta taxa de endemismo, que a caracterizam como um bioma de prioridade elevada para conservação. O valor econômico potencial de espécies vegetais e animais desta região é difícil de ser estimado, porém essas espécies podem produzir não só alimentos e matéria-prima, mas principalmente fármacos e derivados químicos de alto valor (Clark & Downes, 1995), além de serviços ambientais, tais como produção de água, estabilidade do microclima, conservação do solo, beleza cênica, etc. (Constanza et al. 1989, Constanza, 1991).
Já o Cerrado, que também possui alta riqueza de espécies e tem alto potencial econômico, apresenta situação ainda mais crítica. O estado conta hoje com apenas 13% de sua cobertura original (80% dos fragmentos possuem menos de 30 hectares, SMA, 1998a), mas, diferentemente de outros ecossistemas, esta formação vegetal ecossistema prescinde do resguardo legal que outros ecossistemas já receberam. Recentemente o Cerrado foi considerado como um dos Hot Spots do planeta – alta taxa de biodiversidade e endemismo e alto risco de extinção.
Visando implementar ações de conservação e uso da biodiversidade no estado, de acordo com as diretrizes contidas na Convenção de Diversidade Biológica (CDB), a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo criou em 1995, o "Programa para a Conservação da Biodiversidade" (SMA, 1997a).
4.3. PROBIO/SP
A Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo - SMA é responsável pela manejo de aproximadamente 900 mil hectares de unidades de conservação que representam 50% dos remanescentes de vegetação natural do Estado.
Nesta rede de unidades de conservação, a Mata Atlântica é o ecossistema predominante. Ainda que protegidos legalmente, estes remanescentes estão sob sérias ameaças: especulação imobiliária, poluição atmosférica, expansão das fronteiras agrícolas, extrativismo ilegal, etc. Além disso, ameaça ainda maior recai sobre os remanescentes de vegetação natural que não estão legalmente protegidos e que na sua maioria estão localizados em propriedades privadas.
Conservar a biodiversidade do Estado significa ultrapassar sérias dificuldades – da necessidade de aumentar e tornar disponíveis o conhecimento científico, à solução das questões fundiárias das unidades de conservação. Por exemplo apenas 35% do território das unidades de conservação é de propriedade do poder executivo. Somam-se a este desafio, a necessidade da criação de mecanismos que favoreçam a conservação da biodiversidade e o fortalecimento de uma relação de compromisso da sociedade com a conservação deste patrimônio coletivo.
As ações da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (SMA, 1996a), na gestão 1995-98, estruturaram-se a partir de um amplo diagnóstico efetuado no início de 1995. Com este diagnóstico, foi definida uma nova estrutura administrativa e operacional para a instituição, e um novo modelo de gestão. Um modelo de gestão voltado ao cumprimento dos preceitos da Agenda 21, cumprimento e implementação dos documentos resultantes da "Rio – 92", e baseado na transparência, eficiência e ética, com a participação da sociedade civil.
A necessidade de integração de toda a estrutura da SMA - no planejamento e na execução das ações -, tornou prioritárias medidas de reforço da comunicação, colaboração e entrosamento entre as unidades componentes da SMA, que redundaram na criação de 10 Programas, dentre eles o PROBIO/SP.
Os problemas que deram origem a criação do PROBIO/SP foram: a) a desarticulação de ações e informações relativas a biodiversidade no Estado de São Paulo – seu status, tendências, agentes envolvidos, projetos realizados e em andamento, recursos disponíveis (humanos e financeiros), entre outros; b) o desconhecimento da biodiversidade do estado; c) a prevalência de visão e ações compartimentadas no trato deste tema; e d) a obsolescência do modelo de gestão governamental vigente (SMA, 1998b).
Assim, os objetivos do PROBIO/SP foram e continuam a ser: implementar, em nível estadual a CDB; contribuir para a discussão e tomada de decisões sobre biodiversidade, nos níveis estadual, nacional e internacional; articular a participação dos atores sociais envolvidos com o tema; potencializar ações para a conservação e uso sustentável da biodiversidade; disseminar o conteúdo e os conceitos da CDB e os capítulos das Agenda 21 referentes à biodiversidade; participar da definição de uma política estadual de conservação e uso sustentável da biodiversidade; valorizar a sócio diversidade.
As ações do PROBIO/SP são diversificadas, incluindo desde a produção de estudos e de dados, reunião e sistematização de informações, projetos, eventos, assessoria técnica e científica, subsídios para políticas públicas, que visam o diagnóstico participativo da situação atual da biodiversidade e sua conservação, à proposição de alternativas para a sua manutenção e utilização sustentável e justa (SMA, 1998b). Como por exemplo:
· Realização de um amplo diagnóstico dos remanescentes de cerrado paulista, utilizando metodologia inovadora (reunião com mais de 100 pessoas entre cientistas, técnicos, representantes de ONGs, de movimentos sociais, de outros setores de governo), cujos resultados foram a sistematização das informações, divulgação de dados, definição de estratégias e proposição e mapeamento de áreas prioritárias para a conservação;
· Listagem das espécies de fauna silvestre ameaçadas de extinção, trabalho realizado em parceria com a Universidade Federal de São Carlos e mais de 80 cientistas de dentro e de fora do Estado. Este trabalho resultou na edição da Primeira Lista Estadual de Fauna Ameaçada do Estado de São Paulo, legislação específica para a proteção destas espécies (Decreto Governamental) que aborda de maneira inovadora este tema uma vez que aponta a necessidade de proteção específica dos habitats destas espécies;
· Organização de eventos em temas de vanguarda, todos com participação publica de dentro e de for a da SMA - Hot Spots, Recursos Marinhos, Fauna Ameaçada de Extinção, Acesso a Recursos Genéticos, Convenção sobre Diversidade Biológica, Cerrado, Sistema Estadual de Unidades de Conservação;
· Criação e manutenção de homepage www.bdt.org.br/bdt/sma/probio, com dados básicos sobre o Programa, sobre os resultados de atividades realizadas, boletins publicados, etc.;
· Criação e divulgação de uma série editorial - Série PROBIO/SP- com 6 títulos (2 no prelo) e 3 cartazes de divulgação (1 no prelo) - em conjunto com Centro de Editoração da SMA;
· Negociação de conflitos ambientais, principalmente aqueles relacionados a comunidades tradicionais e unidades de conservação, particularmente as comunidades remanescentes de quilombos;
· Coordenação dos trabalhos da SMA para a definição de diretrizes e de legislação estadual para acesso aos recursos genéticos presentes nas unidades de conservação do Estado e sua repartição justa e eqüitativa. Organização de Workshop Internacional para atualizar as discussões nacionais/estaduais sobre o tema e produção de material impresso (anais) para a divulgação dos resultados;
· Sistematização de informações sobre as unidades de conservação do estado, com a publicação dos resultados, definição de projetos e legislação sobre o assunto.
5. A importância de políticas públicas e dos remanescentes de vegetação privados para a conservação da biodiversidade no Estado de São Paulo
Segundo Pal (1987) não há uma definição única para políticas públicas na literatura acadêmica. No entanto, há algumas tentativas de definição que podem ser utilizadas como por exemplo:
"Uma política pode ser considerada como um grupo de ações ou "não ações" em contraposição a decisões ou ações específicas. Este grupo de ações tem que ser percebido e identificado pelo analista em questão";
"Uma série de decisões interrelacionadas tomadas por um ator político ou grupo de atores políticos objetivando a seleção de objetivos e meios de atingi-los dentro de uma situação específica";
"Política Pública é tudo o que os governos escolhem fazer ou não fazer".
Vianna Jr.,1994 entende política pública como "uma ação planejada do governo que visa, por meio de diversos processos, atingir alguma finalidade. Esta definição, agregando diferentes ações governamentais introduz a idéia de planejamento, de ações coordenadas. Entretanto, as ações classificadas como políticas públicas são realizadas por diferentes organismos governamentais, nem sempre articulados entre si".
Segundo Moraes (1994), as políticas públicas podem ser agrupadas em três grandes segmentos:
· políticas econômicas, incluindo neste grupo as políticas cambial, financeira e tributária;
· políticas sociais, englobando as políticas de educação, saúde e previdência; e,
· políticas territoriais, que compreende políticas de meio ambiente, urbanização, regionalização e de transportes.
Em termos gerais, política pública pode ser definida como "tudo o que o governo faz". No entanto, há que se fazer uma distinção entre decisões e políticas (Pal, 1987). As primeiras são tomadas todos os dias e em grande quantidade, muitas vezes como simples reação à circunstâncias. As políticas públicas estão acima das decisões, e em geral são produto de planejamento. Deve-se notar entretanto, que o acúmulo de decisões no tempo pode também vir a se constituir numa política (Reis & Motta, 1994).
Indivíduos, organizações e governos podem ter políticas, porém o que define uma política como pública não é seu impacto mas sua origem (Pal, 1987).
Historicamente, pode-se perceber um grande distanciamento entre as políticas públicas de desenvolvimento econômico e as de proteção ambiental, o que pode ter acarretado o elevado grau de degradação ambiental dos principais ecossistemas no Estado de São Paulo e do território nacional de maneira geral.
As políticas públicas setoriais econômica, industrial, energética, agrícola, de transporte, de ciência e tecnologia e de educação, para citar somente algumas, estão relacionadas à conservação ambiental. Mesmo que o país e o estado de São Paulo não tenham políticas públicas setoriais suficientemente definidas, ações pontuais resultantes das mesmas, tendem a impactar o meio ambiente. Como exemplo, políticas agrárias, voltadas ao assentamento de agricultores sem terra devem ser acompanhadas de ações nas áreas educacional, fundiária e creditícia (Veiga, 1998), dentre outras, para promover a utilização racional da terra e a conservação da diversidade biológica. Um outro exemplo pode ser obtido da análise das políticas energéticas, que incentivavam a construção de grande complexos hidroelétricos para geração de energia, com a conseqüente inundação de extensas áreas com vegetação natural, acarretando a perda da biodiversidade, e de espécies ainda não conhecidas (Brasil, 1991).
Uma das dificuldades em orientar decisões políticas para que estas não comprometam o meio ambiente, está na necessidade de suas ampliações no âmbito das decisões. Isto porque quando se trata de meio ambiente, a abrangência dos efeitos/custos relativos ao emprego de uma determinada técnica ou política é muito maior que a abrangência dos benefícios. Também as atuais leis e políticas públicas de meio ambiente não são suficientes para diminuir a perda da biodiversidade. As unidades de conservação por exemplo, podem não cobrir áreas com alto índice de biodiversidade e podem falhar na tentativa de acomodar as necessidades biológicas das espécies existentes na área (Clark e Downes 1995).
Um dos aspectos que deve ser considerado na análise do impacto das políticas públicas setoriais sobre a biodiversidade diz respeito aos recursos financeiros a elas vinculados. Clark e Downes (1995), citando o trabalho da organização não governamental (ONG), Friends of The Earth (Earth Budget, 1993) apontam que apenas 2,3% dos gastos federais nos Estados Unidos são para a proteção do meio ambiente. Outro aspecto é a distância existente entre a intenção dos tomadores de decisão ao elaborar uma política pública e interpretação das mesmas pelas agências responsáveis por sua implementação.
Dentre as propostas que podem ser aventadas para a melhor integração de políticas públicas, com vistas à melhoria da eficiência na implantação de uma política estadual de conservação e uso sustentável da biodiversidade, inclui-se: a necessidade de revisão de incentivos fiscais e subsídios governamentais relacionados ao uso da terra; o desenvolvimento de mecanismos econômicos de incentivo à conservação e uso sustentado; a promoção da agricultura sustentável; o planejamento de uso e manejo de solo e áreas de conservação; a construção de alianças entre os setores interessados (Castilleja et al. 1993); a regulamentação de acesso e uso de recursos genéticos (Glowka et al. 1994); a integração de valores ambientais à formulação de políticas públicas (Paula et al. 1997).
O Estado de São Paulo tem um histórico de intensa degradação ambiental. Ao mesmo tempo que é um dos estados melhor estruturado e aparelhado para a conservação da biodiversidade. Entretanto, a desarticulação das políticas públicas setoriais contribui para a manutenção do quadro de perda de biodiversidade. No Estado de São Paulo, a somatória das áreas cobertas por remanescentes vegetais naturais legalmente protegidos e daquelas onde os remanescentes não têm proteção legal é semelhante, aproximadamente 1.000.000 ha para cada categoria (SMA, 1993), porém estas duas categorias não podem ser comparadas no que diz respeito aos tamanhos de seus componentes. As áreas protegidas são em menor número e de grande extensão. As não protegidas são inúmeras, fragmentadas e de tamanho reduzido, e é nestas áreas que a biodiversidade tende a diminuir mais acentuadamente pelas variações e pela desarticulação das políticas públicas setoriais, uma outra hipótese a ser testada neste projeto. Sabe-se que estão praticamente esgotadas as possibilidades de criação de novas unidades de conservação no estado para o resguardo dos remanescentes vegetais naturais. Assim, os remanescentes vegetais naturais sem proteção legal - fragmentos - passam a ter papel preponderante para a conservação da biodiversidade, principalmente se considerarmos que estes contribuem significativamente para o aumento da conectividade entre os mesmos e as unidades de conservação.
Além disso diversos autores têm proposto uma abordagem da questão ambiental a partir da investigação do comportamento de unidades familiares envolvidas com a prática agrícola, uma vez que os proprietários rurais são pessoas-chave nas decisões relacionadas com a conservação informal de áreas naturais e semi-naturais (Azevedo, 1994).
6. Discussão final
Considerando a inexistência de articulação na elaboração e implementação das políticas públicas, as quais colaboram direta e indiretamente para a perda da diversidade biológica, a conservação e o uso da diversidade biológica em propriedades privadas assume um papel muito importante. Desta forma, espera-se que o desenho de novas políticas públicas integradas possam diminuir o maior risco de perda de biodiversidade que estas área apresentam, comparadas às áreas localizadas em unidades de conservação.
Além disso, espera-se que o impacto das políticas públicas setorias sobre a conservação da biodiversidade em áreas privadas e públicas no Estado de São Paulo possa ser devidamente avaliado, visando fornecer subsídios para a formulação e/ou adequação de novas políticas públicas, as quais devam favorecer a conservação da diversidade biológica, o uso sustentado de seus componentes e a repartição de benefícios gerados.
Espera-se ainda que a participação da sociedade civil organizada e organizações não governamentais possam contribuir para o aumento da percepção pública e dos formuladores de políticas públicas, quanto à importância da conservação e uso racional da diversidade biológica, seja por meio do uso de veículos de comunicação locais e regionais, como jornais, rádios e televisão, bem como pela publicação de materiais didáticos sobre biodiversidade para proprietários rurais, estudantes de cursos primários e secundários e para formuladores de políticas.
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